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關于集采機構競爭,怎么看,怎么干?
發布時間:2019年03月20日 瀏覽數: 來源:中國政府采購網

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關于集采機構競爭,怎么看,怎么干?

中央深改委第五次會議審議通過了《深化政府采購制度改革方案》,其中明確提出要建立集中采購機構(以下簡稱集采機構)競爭機制。繼管采分離、公共資源交易平臺整合等重大改革之后,集采機構再一次被推到了改革的前沿,面臨何去何從的問題。集采機構自誕生至今也不過十幾年的時間,卻始終處于改革與被改革之中,為什么?我想,這其中固然有我們集采機構自身努力不夠,導致采購效率不高、服務體驗不好、權力尋租不能杜絕、滋生官僚習氣等因素,也一定還有更深層次的原因,比如:1.政府采購是一項“刀刃向內”的改革,改革阻力大,由此帶給集采機構“權力太大”“效率低下”的負面評價多。2.集采機構的職能恰好處于政府與市場的中間地帶,并且沒有足夠的不可或缺、不可替代性,因而它的職責定位就像一只鐘擺,始終在回歸行政與走向市場這兩極之間來回搖擺。看清了想透了為什么,就能坦然地面對改革。

 以上是筆者作為集采機構一員的本位主義思維,以下是筆者作為政府采購制度改革見證者和制度實施參與者的理性思考。

一、集采機構設置的初衷  

  在探討集采機構競爭機制之前,有必要先回顧一下設立集采機構的初衷是什么?我國公共采購領域立法是《招標投標法》在前(1999年)、《政府采購法》在后(2003年),在總結《招標投標法》實施經驗的基礎上,《政府采購法》作出了一個不同于《招標投標法》的制度設計,那就是建立集中采購與分散采購相結合制度,在社會代理機構之外,由政府自己設立集中采購機構。其立法初衷有三:一是取得規模效益,減少重復采購;二是促進專業化采購,方便集中監管;三是落實政策功能,維護國家利益和社會公益。十幾年的實踐進一步證明,除了以上三方面,設立集采機構的意義還有非常重要的一點,那就是分權制衡,有效促進政府采購公平正義。在當前公共采購領域“明招暗定”“圍標串標”等現象較為猖獗的環境下,集采機構的這一職能作用顯得尤為可貴。 

二、實現集采機構競爭的途徑

  明確了集采機構的弊端及其存在價值,在研究集采機構競爭機制時就更有針對性。實現集采機構競爭的途徑有多種,典型路徑有二條:  

  路徑一:維持集采機構現有的管理體制,在集采機構之間開展競爭。即保持集采機構現行參公管理或公益一類事業單位機構性質不變,但是打破采購人只能按照行政區域和預算管理級次委托集采機構的體制障礙和習慣做法,實現集采機構跨行政區域、跨預算級次競爭。此方案的優點是不忘政府采購制度改革的初心,最大限度地保留集采機構在制度實施中分權制衡、促進公開公平公正、堅定落實政策功能等職能作用。缺點是集采機構之間的這種競爭具有局限性。集采機構盡管層級分明、大小有別,但相互之間沒有上下級關系,層級高的集采機構在操作規范性、透明度以及與供應商的議價能力等方面有優勢,層級低的集采機構則擁有本地化、個性化服務等便利。如果激勵機制設計、運用得好,理論上這種競爭是可以實現的。不過,如果沒有強有力的激勵機制,在現有的管理體制下,“同袍之情”“同行之義”可能讓集采機構形成“抱團取暖”現象,競爭也就難以真正實現。

  路徑二:集采機構完全走向市場,與社會代理機構同臺競爭。即取消集中采購目錄制度,集采機構轉制為企業。此方案的優點是集采機構的競爭完全市場化,廣為詬病的采購效率、服務質量、官僚習氣等問題會徹底改觀。不過,此方案的缺點與優點一樣明顯:集采機構將與社會代理機構同質化,其公益性職能將讓位于逐利性職能,設立集采機構的初衷將不復存在。

  如果以集采機構的公共屬性為橫坐標、競爭程度為縱坐標來建立一個坐標系,那么集采機構競爭機制的各種方案就構成了這個坐標系中的一條曲線,而路徑一和路徑二則是這條曲線的兩個端點。明確了集采機構競爭機制的兩個極限,在制定落實具體改革方案時就有了清晰的邊界。監管部門在構建集采機構競爭機制時,如果希望盡可能多地保留集采機構的公益性職能,那么設計的方案就盡量接近路徑一;如果想要盡可能多地促進集采機構提升效率、優化服務,那么設計的方案就要偏向路徑二。

三、集采機構的競爭激勵機制

  無論設計何種方案,競爭機制是靈魂。欲行競爭,必有激勵。結合我國事業單位分類改革精神,兼顧集采機構應有的職能作用和促進集采機構提升采購績效與服務水平的深化改革目標,筆者粗略設想了幾種競爭激勵機制。

  一是“考核+嘉獎”的激勵機制。建立科學的集采機構考核指標體系,財政部門根據考核結果(等次或分數)進行表彰和績效獎勵,激勵集采機構做多、做好。 

  二是引入憑單制。財政部門根據集采目錄和年度預算,向采購人發放集中采購項目憑單(代金券或消費券),采購人可以持憑單任意委托國內的集采機構,集采機構根據獲取的憑單與財政部門進行結算,通過“多勞多得”激勵集采機構動真格開展競爭。 

  三是“公共+市場”混合模式。本行政區域和本級預算管理級次的集采目錄內項目屬于集采機構的法定職責,集采機構必須接受委托且不得收費,其他項目實行市場化競爭和收費。財政部門根據集采目錄內項目工作量情況和考核結果,對集采機構進行定額補助。 

四、集采機構開展業務的重心

  最后,筆者想對同行們說幾句。不管最終的改革方案是什么,十多年的實踐,術有專攻、業有所成,這是集采機構面向未來的最大底氣。我們應當充滿信心地面對改革,相信未來可期。個人思考,集采機構今后的業務重心可能在以下幾方面:

  一是要做好通用產品和通用服務項目的協議、定點采購,這是集采機構的“基本盤”。做好通用產品和服務項目協議定點采購的關鍵在于借助“互聯網+”和云計算、大數據等新業態、新技術,確保采購過程規范透明、采購效率無可指責(隨要隨買)、采購價格合理適當、采購質量安全可靠。 

  二是要做好與國家宏觀政策緊密相關的各種“政策性”采購,這是集采機構的“生命線”。包括涉密項目采購、信息安全、產業安全、軍民融合等。  

  三是要做好與各級黨委、政府中心工作相關的重大項目以及與社會民生相關的公共服務項目采購,這是集采機構的“增長點”。 

  四是要做好政府采購執行操作方面的基礎研發,這是集采機構的“核心競爭力”。包括采購需求標準、采購文件范本、采購合同范本、采購業務內控機制等。效率和服務,這是我們永恒的目標,也是我們長久的痛點,這方面我們再怎么努力也很難做得比社會代理機構更好。而規范和專業則是我們的核心競爭力。有使命擔當,不急功近利,深入學習、豐富實踐,代代傳承、長期積淀,這是我們的體制優勢。若能如此,集采機構方能彰顯“國家隊、領跑者、排頭兵”的地位及存在價值。

   (作者:徐舟 作者系上海市政府采購中心副主任)

 

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